Теоретические и методические основы системы взимания платы с владельцев грузового автомобильного транспорта. Монография бесплатное чтение

Введение

Транспорт наряду с другими инфраструктурными отраслями (энергетикой, связью и др.) обеспечивает условия жизнедеятельности и хозяйствования в обществе, являясь инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических и других государственных целей. Автомобильный транспорт – ключевой элемент транспортной системы, на него приходится почти весь конечный спрос населения на грузоперевозки, им выполняется около 50 % объемов грузо- и пассажироперевозок в стране. С другой стороны, темпы развития автомобильных дорог не соответствуют темпам автомобилизации (парк автомобилей растет на 4 – 5 % ежегодно) и объемам автотранспортных грузоперевозок (абсолютный рост грузопотоков, перевозимых автомобильным транспортом, только с 1990 г. по 2002 г. – в 12 раз)1.

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г., предусматривает расширение элементов платности при использовании транспортной инфраструктуры, в частности, введение платы за пользование федеральными автомобильными дорогами общего пользования (принцип «пользователь платит»). В связи с чем возникает вопрос о правовых основаниях и формах взимания платы за пользование автодорогами в Российской Федерации.

Краткая история автомобильных дорог

История искусственных дорог с твердым покрытием и проблема их содержания насчитывают не одно тысячелетие. Наиболее известная из них – Аппиева дорога (312 г. до н.э., Via Appia, общей протяженностью около 350 км), которая строилась в военных и политических целях после поражения римской армии в Кавдинском ущелье в ходе 2-й самнитской войны (327-304 гг. до н.э.). Римские дороги разделялись: на военные или государственные дороги (viaе), состоявшие в ведении государства, на малые дороги (viae vicinales), которыми заведовали общинные магистраты, и на частные и полевые дороги (itineres). Государственные дороги сооружались на счет казны, нередко с использованием труда солдат или с привлечением товариществ публиканов (последние далее отвечали за содержание дороги). Дороги служили военным целям и находились в тесной связи с почтовыми учреждениями, то есть являлись преимущественно общественным благом. Административные функции строительства, содержания и ремонта дорог распределялись между государственными органами: эдилами, цензорами, квесторами и дорожными инспекциями (кураторами дорог). Цензоры распределяли казенные подряды на строительство и ремонт государственных дорог между товариществами откупщиков-публиканов (publica – государственные доходы), с которыми от лица республики заключались откупные договоры2, являющиеся, по сути, договорами аренды дорог3.

Римские дороги предоставлялись в свободное пользование гражданам и служили для перевозки торговых грузов, за проезд по дороге взималась государственная пошлина (portoria), предназначенная для строительства новых и ремонта существующих дорог (право ее взимания и откупалось публиканами). Римский правопорядок был первым, обратившим внимание на проблему правового регулирования поддержания исправного состояния дорог общего пользования. Римское право допускало сочетание публично – и частноправового регулирования отношений по содержанию и использованию дорог общего пользования.

Средние века знаменовались регрессом. Только Крестовые походы и расцвет торговых республик Италии, средне- и нижненемецких городов вызвали потребность в дорогах. Содержание дорог было обязанностью территориального владельца (синьора), который в возмещение расходов взимал различные проезжие пошлины (Droit de pèage, droits de passages, acquits, travers), однако состояние дорог не соответствовало размеру этих пошлин. Помимо злоупотреблений при взимании пошлин некоторые институты феодального дорожного права прямо способствовали плохому состоянию дорог, например, институт Grundruhr (применявшийся до XIV веке в Германии), в силу которого, если повозка опрокидывалась или ломалась на дороге или лошадь падала, вся кладь поступала в пользу синьора.

Значительно улучшились дороги лишь в XVI веке, в связи с возобновлением государственной почты. Например, во Франции в течение 1662 – 82 гг. только королевская казна израсходовала 4360 млн. ливров на мосты и шоссе. С 1683 до 1700 г. ежегодный расход на мосты и шоссе составлял 771 000 ливров, из которых на долю королевской казны приходилось 368 000 ливров.

При Людовике XV ежегодно тратилось 3-4 млн. франков на сооружение мостов и дорог, одновременно широко использовались дорожные натуральные повинности (corvées), вызывавшие всеобщее недовольство, в 1787 г. они были заменены денежными сборами.

Перед революцией протяженность государственных дорог во Франции достигала 40 000 км. В 1811 г. главные дороги были разделены на императорские (routes nationales – ширина 16 м) и департаментские (routes départamentales – ширина 12 м). Первые состояли в собственности государства, строились и содержались на счет государственной казны. Вторые были собственностью департаментов, которые несли расходы по постройке и содержанию этих дорог.

К 1830 г. сеть дорог этих двух категорий была почти закончена, в отличие от сети местных дорог, поэтому появилась новая категория дорог: малые проселочные дороги (chemins vicinaux). Закон 21 мая 1836 г. разделил их на 3 класса: 1) chemins vicinaux ordinaires (ширина 7 м), имевшие значение для одной общины; 2) chem. v. d'intérêt commun (ширина 8 м) – имевшие значение для нескольких общин, размеры участия которых в издержках по дороге определялись префектом; 3) chem. v. de grande communication (ширина 10 м) – имевшие более общее значение. Проселочные дороги состояли в собственности и ведении общин: для управления ими была создана особая администрация, зависимая от префекта (agents voyers). Сооружение и содержание проселочных дорог для общин было обязательным, им разрешалось устанавливать особые денежные сборы и натуральные повинности в отношении местного населения, максимальный размер натуральной повинности (3 рабочих дня) был установлен законом. Всякий мог освободиться от натуральной повинности путем взноса соответствующей суммы денег.

В 1885 г. Франция насчитывала 670 025 км дорог (37 593 национальных, 29 901 департаментских, 602 531 проселочных). 20 августа 1881 г. был издан закон о полевых и частных дорогах. Под полевыми дорогами (chemins ruraux) подразумевались общественные дороги, состоявшие в ведении общины, которые не были отнесены к проселочным дорогам. Для сооружения и содержания их общины могли вводить специальные денежные сборы и натуральные повинности (не более 1 рабочего дня), если же этих средств было недостаточно, то заинтересованные лица могли образовать синдикат, участие в котором было обязательным для всех, кому данная дорога могла быть полезна. Частные дороги (chemins и sentiers d'exploitation) – это пешие тропинки и проезжие дороги, соединявшие различные имения и служащие их хозяйственным целям; содержания их лежала на владельцах имений, которые одни только и пользовались ими: споры между ними относились к ведению гражданского суда.

Таким образом, во Франции XIX века отношения в связи с государственными и департаментскими дорогами относились к сфере публично-правового регулирования, а отношения в связи с местными дорогами – к сфере частно-правового регулирования. Содержание дорог было бременем государства и департаментов, взимавших налоги, а также натуральной повинностью местного населения, поскольку считалось, что все граждане в равной степени пользуются благом дорог.

Французское законодательство послужило образцом для Италии, Бельгии, Голландии и повлияло на законодательства германских государств. Особенность Австрии, Пруссии и некоторых государств Германии заключалась в отсутствии общегосударственного законодательства в дорожной сфере. Каждая провинция руководствовалась своими особыми уставами. В Пруссии все дороги разделялись на искусственные (шоссе) и не искусственные. Сооружение и содержание искусственных дорог было делом государства и частных предприятий, получавших в первой половине XIX века поверстные премии из казны.

Основной принцип всех западноевропейских законодательств в дорожной сфере заключался в стремлении соразмерить участие в тяготах и издержках с благом, извлекаемым в результате пользования дорогой теми или другими общинами и предприятиями. Первоначально это приобрело форму специального налогообложения крупных промышленных предприятий и образования дорожных союзов или округов (в Австрии – Koncurrenzen), обладающих большей или меньшей самостоятельностью в области дорожного хозяйства. Этот принцип в конце XX века послужил основой принципа «пользователь платит».

В России постройка шоссейных дорог была начата правительством в 1817 г. и осуществлялась в рамках преимущественно публично-правового регулирования, хотя в сфере строительства железных дорог получили распространение договоры концессии с привлечением частного капитала. Преобладало ошибочное (как потом выяснилось) представление о вспомогательном характере шоссейных дорог, как подъездных путей к железным дорогам. До 1840 г. в среднем ежегодно открывалось не более 34 верст шоссе, с 1840 до 1860 г. эта цифра возросла до 258 верст. С 1860 г. деятельность правительства по постройке шоссе стала ослабевать (около 105 верст в год) и к 1867 г. совершенно прекратилась. После 9-летнего перерыва вновь приступили к сооружению шоссе, но до 1883 г. ежегодно строилось не более 15 верст в год; во второй половине 1880-х годов на средства казны строилось приблизительно 60 верст шоссе в год. В 1890 г. в ведении Министерства путей сообщения состояло 10 792 верст шоссе, 146 верст каменных мостовых и 2 343 верст грунтовых дорог. 12 135 верст управлялось Министерством через посредство правлений округов путей сообщения, а 1 145 верст находились во временном заведовании земств: московского (531,7 верст), тульского (284,5 верст), калужского (221,9 верст), ярославского (83 верст) и санкт-петербургского (47,8 верст). К этому нужно прибавить 605 верст шоссе, построенных правительством, но переданных в собственность земств и городов, 4 499 верст земских шоссе Царства Польского и 3 200 верст шоссе, построенных земствами, городами и частными лицами. В 22 губерниях Европейской России и Кавказа, занимающих пространство в 3 097 665 кв. верст с населением в 34 млн. жителей, шоссейных дорог вообще не существовало.

Ничтожное развитие сети русских шоссейных дорог было особенно заметно, если сравнить его с западноевропейскими шоссейными дорогами. Так, даже в тех русских губерниях, где имелись шоссейные дороги, на 1 кв. версту приходилось около 6 саженей шоссе, а на 100 жителей – около 19 саженей, тогда как во Франции на 1 кв. в. приходилось 490 саженей шоссейных дорог, а на 100 жителей – 609 саженей; соответствующие цифры для Бельгии – 444 и 207, для Англии – 338 и 265, для Пруссии – 64 и 72, для Австрии – 80 и 116, для Швеции – 64 и 553. Всех почтовых трактов в Европейской части России было (1887 г.) всего 111 999 верст; в том числе 7 808 шоссейных, 82 368 грунтовых и 21 823 проселочных; плюс 15 305 верст грунтовых почтовых дорог Финляндии. В это время Европу буквально «захлестнула» волна дорожных концессий. В России особый дорожный (поверстовой) сбор взимался за проезд по шоссе, состоящей в непосредственном ведении Министерства путей сообщения (сбор поступал в государственное казначейство) или во временном заведовании земств (поступал в пользу последних). Местами этот сбор сдавался в арендное содержание (на откуп). В 1890 г. он дал всего 398 409 рублей. В Царстве Польском (Привислинский край) в пользу казны взимался особый сбор на мостах и переправах; в 1890 г. он был сдан в арендное содержание за 135 806 рублей.

Вышеприведенный исторический экскурс свидетельствует, что развитие российского гражданского законодательства в области дорожного хозяйства (в частности, автомобильных дорог) отстает, например, от развития гражданского законодательства Франции, более чем на 100 лет. С другой стороны, известна взаимосвязь системы нравственных ценностей и существующей в обществе правовой системы (проблема морализации права и проблема формирования правовой морали).

В современном российском обществе «буксуют» оба этих процесса: первый – по причине отсутствия сколько-нибудь серьезной идеологии, второй, – в результате коррупции (дискредитирующей правовое регулирование как таковое) и низкого качества законодательной деятельности (что стало платой за управляемость системы). Соответственно, на тот же период отстает и развитие системы нравственных ценностей: в сознании большинства граждан государственные дороги являются общими (общественными), наши граждане живут понятиями социалистической эпохи.

Любопытно, что многие представители государства это заблуждение поддерживают, несмотря на то, что именно общинная психология проявила себя в 1917 г. (то есть вопрос этот более политический, нежели правовой). В конце XIX – начале XX вв. несмотря на отмену крепостного права в России (1861 г.), крестьянская община сохранилась, ее «разложение» началось со столыпинской реформы 1906 – 1911 гг., пролетариат формировался на базе обнищавших крестьян, имевших общинные (почти «советские») представления о социальной справедливости. Попытка форсированной индивидуализации традиционно общинной психологии с развитием капитализма в аграрной стране совпала с расцветом социалистических идей в Европе, под влиянием которых, обратная реакция приобрела известную идеологическую форму. Имея экономические предпосылки развития буржуазного капитализма, российское общество не имело соответствующей такому развитию системы ценностей. В результате оказалась востребованной коммунистическая идеология, предполагавшая, хотя и основанные на иных посылках, но аналогичные установки и стереотипы. Различие посылок стало очевидным лишь в начале 1920-х годов, что послужило причиной крестьянских волнений и вынудило Советскую власть легализовать общину в форме колхоза (наряду с совхозами).

В Советском Союзе источником развития дорожной системы были бюджетное финансирование и «натуральные повинности» государственных предприятий. В соответствии с Указами Президиума Верховного Совета РСФСР 1958, 1959 и 1968 гг. хозяйствующие субъекты, независимо от их ведомственной подчиненности, должны были участвовать в дорожных работах в объеме 0,5 % (а с 1968 г. – 2 %) от стоимости производимой ими плановой продукции. Дорожные работы могли выполняться либо хозяйственным способом (то есть в виде натуральной повинности), либо подрядным способом, – в форме оплаты работ, выполненных специализированной дорожной организацией.

Следует отметить, что граждане СССР не имели законного права использовать личный, а тем более государственный автотранспорт «в целях личной наживы» (п. 4 Указа Президиума ВС РСФСР от 19 июня 1968 г. предусматривал за частный извоз наложение административного взыскания в виде лишения водительских прав и штрафа в размере 30 рублей, см. также глава 2 и ст. 153, ст. 162 УК РСФСР). Автомобильные дороги в СССР не могли использоваться в рамках предпринимательской деятельности для извлечения личных доходов и являлись средством производства. Личного грузового транспорта в принципе не было, а грузовой транспорт колхозов составлял ничтожную долю грузового трафика. Дачи граждан, хотя и являлись личной собственностью, но были расположены на государственных землях и использовались в целях рекреации, а не проживания, причем сами граждане были работниками государственных предприятий, постольку вопрос их рекреации имел государственное значение (ст. 41 Конституции СССР 1977 г.). Основной поток граждан в дачный период приходился на общественный транспорт.

При этом Конституция СССР 1977 г. не предусматривала свободы передвижения, это было совсем другое государство, имевшее иной общественно-экономический уклад. Из работ классиков марксизма-ленинизма трудно определить кому, в конечном счете, принадлежали средства производства, в частности, автомобильные дороги в СССР, то есть сами «классики» не имели на этот счет определенного мнения. Например, в работе «Экономические проблемы социализма в СССР» И. Сталин писал, что «владелец средств производства – государство, при передаче их тому или иному предприятию ни в какой мере не теряет права собственности»4. В другой его работе читаем: «…социалистический тип производства, где нет эксплуатации, где средства производства принадлежат рабочему классу…»5.

В сфере экономики И. Сталин рассматривал государство то в качестве представителя интересов сособственников общей собственности, то в качестве собственника, не делая между ними разницы. Средства производства принадлежали бы рабочему классу, если бы социалистическая собственность была формой общей, то есть частной собственности, если бы политическая власть, хотя бы в форме диктатуры правящей партии, выражала бы интересы трудящихся. Политические права граждан в отношении государственной власти являются гарантией реализации этой властью их социально-экономических прав в отношении социалистической собственности, только в этом смысле последняя является общественной (а вообще она принадлежит государству, однако государство как субъект права есть юридическая фикция).

При государственном капитализме граждане лишены, прежде всего, политических прав в отношении государства, без которых иллюзорны основанные на социалистической собственности их социально-экономические права.

Определенно в пользу государственной собственности говорил В. Ленин в письме «О задачах Наркомюста в условиях новой экономической политики»: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»6. Советское государство было построено почти в строгом соответствии с этим тезисом (если не считать колхозов): частной собственности «в области хозяйства» не было (в советском праве отсутствовало понятия юридического лица частного права, следствием чего в российском праве стало отсутствие понятия юридического лица публичного права, так как оно традиционно было «одно на всех»).

С изменением общественно-экономического уклада и политического режима изменился характер правовой связи гражданина с государством (формально, эта связь, называемая гражданством, не изменялась в силу правопреемства Российской Федерации).

Гражданин обрел известную независимость от государства, но еще не осознал цены обретенной свободы, – пользуясь автомобильной дорогой посредством личного транспорта, гражданин присваивает благо, удовлетворяет личный интерес, умаляя полезные свойства дороги (вызывая ее износ), составляющей не общую (форма частной собственности) и не общественную (муниципальную), а государственную собственность (см. ст. 8 Конституции РФ).

С появлением коммерческих грузоперевозок, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (в процессе которой используется не только грузовой, но и легковой автотранспорт), это несоответствие стало очевидным.

С правовой точки зрения, бесплатный проезд иностранного грузового транспорта по федеральным дорогам общего пользования, если он обусловлен взаимными обязательствами Российской Федерации и иностранного государства как субъектов международного публичного права имеет больше правовых оснований (в отсутствие взаимности бесплатный проезд не имеет оснований).

Всех пользователей автомобильных дорог в Российской Федерации можно условно разделить на две категории по целям использования:

• использующие автомобильные дороги для личных нужд, включая перевозки личного имущества;

• использующие автомобильные дороги для коммерческой перевозки грузов в рамках предпринимательской деятельности. При этом подавляющее число перевозчиков, осуществляющих коммерческую перевозку грузов, используют тяжелые грузовики марок КАМАЗ, УРАЛ, КРАЗ, МАЗ, МАН, ВОЛЬВО и т.п., автопоезда с тягачами ЗИЛ, КАМАЗ, МАЗ, МАЗ-МАН, ВОЛЬВО, ИВЕКО, СКАНИЯ, РЕНО, МЕРСЕДЕС и т.п.

По международной классификации вышеперечисленные автомобили относятся к КАТЕГОРИИ № 3 (автомобили разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн). В Российской Федерации эта категория автомобилей не охвачена какими-либо экономическими инструментами, направленными на компенсацию фактического износа, причиняемого дорогам. Вместе с тем, по данным зарубежных исследований и ОАО «Научно-исследовательский институт автомобильного транспорта» воздействие, одного грузового автомобиля на дорожное покрытие эквивалентно воздействию 50 – 60 тыс. легковых автомобилей. Интенсивный износ дорожной «одежды», по данным РОСДОРНИИ начинается при полной массе автомобиля более 20 тонн и затем растет экспоненциально.

В этой ситуации существующее распределение бремени финансового обеспечения деятельности государства в части содержания дорожной инфраструктуры является несправедливым и требует изменения. Размер платы должен быть дифференцирован в зависимости от разрешенной массы или количества осей, от экологических норм, которым соответствует транспортное средство.

Проблема правовых и иных (экономических, этических и др.) оснований взимания платы за пользование объектами дорожной инфраструктуры связана не только с изменением социально-экономической функции автомобильных дорог, то есть с превращением дорог из средства общественного производства в средство извлечения прибыли при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере коммерческих грузоперевозок. С ростом объема трафика при ограниченной пропускной способности дорог возникла необходимость в избирательной системе управления транспортным поведением частных пользователей и перераспределения грузопотоков между различными видами транспорта (автомобильным, железнодорожным, водным и др.), а также задача увеличения объема средств, необходимых для содержания, реконструкции и развития дорожной сети. Система избирательного взимания платы за пользование объектами дорожной инфраструктуры в соответствии с принципом «пользователь платит» преследует несколько основных целей:

• покрытие внутренних и внешних расходов транспортной системы, компенсация дефицита средств на содержание и развитие транспортной инфраструктуры;

• справедливое распределение бремени содержания транспортной инфраструктуры между государством, гражданами и организациями;

• управление транспортным поведением пользователей дорог и снижение дорожных заторов;

• перераспределение грузопотоков между различными видами транспорта;

• привлечение дополнительных источников формирования бюджетов различного уровня, финансовых ресурсов, необходимых для содержания, реконструкции и строительства дорог общего пользования;

• компенсация экологического ущерба, наносимого грузовым транспортом.

В рассматриваемой сфере существует разнообразный зарубежный опыт, который должен быть правильно понят и адаптирован применительно к российским реалиям.

Различие правовых и организационных форм взимания платы за пользование объектами дорожной инфраструктуры в различных странах мира (Аргентине, Испании, Франции, Германии, Японии и др.) обусловлено различием культурно-исторических традиций и особенностями национального законодательства этих стран. Например, различие правового статуса концессии в нормах европейского, российского и американского законодательства может порождать трудноразрешимые проблемы при переносе опыта в другую систему законодательства и служит причиной видоизменения функциональных форм.

Другая проблема связана с терминологическими расхождениями, например, понятие «дорожный сбор» в одних странах означает обязательный платеж (Чехия, Венгрия, Румыния, Германия, Дания, Швеция и др.), неисполнение которого влечет наложение административного взыскания, а в других – плату за проезд в рамках публичного договора (Франция, Италия, Испания, Португалия и др.), предполагающего гражданскую ответственность. При этом форма взимания платежей в том и в другом случае может быть одной и той же (например, в Польше, Швеции и Германии одинаковые по природе платежи (дорожный сбор) взимаются в различной форме, а в Польше и Испании различные по своей природе платежи взимаются одинаково).

Существует и проблема правосубъектности при взимании обязательных платежей (сборов): в Германии такие платежи (LKW-Maut) взимаются в соответствии с п.(2) § 4 закона ФРГ «О взимании сбора за пользование федеральными автобанами с тяжелых грузовых транспортных средств с учетом пройденных расстояний» от 5 апреля 2002 г. (ABMG) частным консорциумом «Toll Collect» GmbH, использующим спутниковую технологию, в Австрии – в соответствии с Федеральным законом Австрии «О компании ASFINAG» от 1997 г. и Федеральным закон Австрии «О платных дорогах» от 2002 г. (BStMG) – государственной компанией «ASFINAG» (Autobahnen-und-Schnellstaßen-Finanzierungs-AG) и его дочерним предприятием («ASFINAG Maut System» GmbH), на базе микроволновой технологии DSRC, однако, в соответствии со ст.9 Налогового кодекса РФ, и то, и другое в принципе невозможно в России.

Проблематика

А) Системы взимания платы за пользование автомобильной дорогой. Актуальность проблемы

Возникновение платных дорог было вызвано ростом благосостояния населения и расширением парка личного и коммерческого (легкового и грузового) автотранспорта, объективным и существенным изменением структуры транспортного потока, что сделало возможным эксплуатацию сугубо общественного блага предпринимателями.

Этот процесс воспринимается как превращение автомобильных дорог из публичного в частное благо, хотя сущность этого процесса не такова, в основе своей он представляет легальное перераспределение и присвоение общественных благ, опосредованное использованием транспортных средств. Противостоять этому явлению возможно, переосмыслив услуги транспортной инфраструктуры не как государственные, а как публичные услуги, в силу чего предоставлять их могут негосударственные организации на коммерческой основе.

С этой точки зрения, концессионное соглашение является формой изменения правового режима объектов государственной собственности (совмещенное с улучшением их эксплуатационных свойств), адекватной качественному изменению структуры транспортного потока. Нельзя одновременно признавать незаконным извлечение личных выгод из использования чужого (в частности, государственного) имущества и признавать законным бесплатное использование государственных автомобильных дорог предпринимателями при перевозке коммерческих грузов. С правовой точки зрения, это – нонсенс.

С точки зрения бытовых представлений о справедливости (но никак не с позиции права) можно возразить, что транспортный налог платят все владельцы автотранспортных средств, однако, его платят (в сравнимом объеме) владельцы воздушных судов, вертолетов, пароходов, яхт, парусных судов и барж, которые не используют автомобильных дорог.

Существует ряд специфических факторов, которые необходимо учитывать при создании системы взимания платы:

• введение платности в отношении отдельных категорий транспортных средств, использующих автодорогу в связи с осуществлением предпринимательской деятельности (прежде всего грузовой автотранспорт разрешенной максимальной массой более 12 тонн, осуществляющий коммерческие грузоперевозки), то есть система должна допускать введение платы в отношении отдельных участников транспортного потока и предполагает реализацию принципа «свободный поток» (без пунктов сбора платы);

• в соответствии с законодательством автомобильные дороги являются собственностью Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и частных лиц. Грузовые автотранспортные средства вправе передвигаться свободно и перевозить грузы по всем дорогам, то есть единство транспортного пространства Российской Федерации предполагает расширение принципов и механизма платности на всю дорожную сеть и централизованную систему, построенную по территориальному принципу. Технически это может быть реализовано средствами спутниковой системы ГЛОНАСС;

• концентрация в системе стратегической информации (грузовые и транспортные средства по территории РФ) и персональных данных всех участников дорожного движения, использование технологий двойного назначения (спутниковая система ГЛОНАСС) предполагает государственный контроль за функционированием системы (а не просто финансово-экономический контроль);

• в связи с основным назначением системы платности (компенсация издержек содержания инфраструктуры) взимаемые платежи носят компенсационный характер.

Высокая интенсивность движения грузового автотранспорта, крайне неравномерна и характерна для федеральных автомобильных дорог общего пользования и крупных мегаполисов, то есть платность дорог не может быть повсеместной.

Платежи за пользование объектами транспортной инфраструктуры могут быть разделены на две различные по своей правовой природе части:

Постоянную часть, основу которой составляют налоги (обязательные платежи), взимаемые в виде индивидуально-безвозмездных платежей (транспортный налог (глава 28 Налогового кодекса РФ), акцизы на ГСМ (п.7-10 ч. 1 ст.181 Налогового кодекса РФ), акцизы на легковой автотранспорт (п.6 ч.1 ст.181 Налогового кодекса РФ). Никакого встречного удовлетворения для налогоплательщика эти платежи не предполагают и не могут учитывать фактическую интенсивность использования транспортной инфраструктуры, так как взимаются по формальному признаку владения транспортным средством (автомобилем, самолетом, вертолетом, пароходом и т.п.) или приобретения ГСМ (например, для электрогенератора или газонокосилки). Следует отметить, что вопреки распространенному мнению7, уплата налогов не означает универсального права каждого налогоплательщика на равный доступ к объектам государственной транспортной инфраструктуры, поскольку гражданские права и обязанность платить налоги вытекают не друг из друга, а непосредственно из Конституции РФ (ст. 17 и ст. 57 Конституции РФ).

Переменную часть, основу которой составляют:

а) Сборы (обязательные взносы), уплачиваемые в связи с пользованием автомобильной дорогой пропорционально объему потребленных благ. По своей характеристике сборы внешне похожи, но не родственны платежам гражданско-правового характера, отличаются от них обязательностью и публичностью правового регулирования. Введение дорожных сборов, например, в европейских странах связано с гармонизацией правовых систем стран ЕС и эволюцией доктрины государственного управления. Таких сборов в Российской Федерации нет, и возможность их введения противоречит существующим налоговому законодательству и доктрине государственного управления.

б) Платежи гражданско-правового характера, уплачиваемые пользователями автомобильных дорог на платных дорогах.

Переход к принципу «пользователь платит» предполагает сокращение постоянной части платежей за счет увеличения переменной. Например, Директива Европейского парламента и Совета Европы от 17 июня 1999 г. № 1999/62/ЕС предусматривает введение на трансъевропейских магистралях дорожных сборов, взимаемых в зависимости от расстояния и дифференцируемых в зависимости от ряда дополнительных факторов (класса дороги, экологичности, грузоподъемности, количества осей и т.п.). В мировой практике получили распространение различные системы взимания платы за пользование автомобильными дорогами, представляющие собой различные сочетания вышеперечисленных правовых форм платности.

В большинстве развитых стран системы дорожных сборов и платных дорог применяются одновременно и являются инструментом транспортной политики (инструментом управления транспортным поведением пользователей, перераспределения транспортных потоков между видами транспорта и дорогами и т. п.), а также способом компенсации издержек государства на оказание услуг публично-правового характера (относится к дорожным сборам) и способом компенсации дефицита средств на содержание и развитие транспортной инфраструктуры (относится к платным дорогам). Помимо различий правовых форм, платежи за пользование автомобильными дорогами могут исчисляться в зависимости от

• времени нахождения на определенной территории (система «Eurovignette», Швеция, Чехия, Венгрия и др.)8.

• протяженность пройденного пути по дороге между пунктами взимания платы (Франция, Италия, Польша, Белоруссия и др.);

• протяженность пройденного пути и количества осей транспортного средства (системы компаний «Toll Collect» GmbH (Германия), «ASFINAG» (Австрия));

• расстояния и веса перевозимых грузов (Швейцария).

Различные системы взимания платы действуют в настоящее время более чем в 40 странах мира (Германия, Австрия, США, Франция, Италия, Греция, Португалия, Китай, Испания и др.). С другой стороны, «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная приказом Министерства транспорта РФ от 12 мая 2005 г. № 45, определяет, что по мере развития транспортной системы все более широкое применение в России должен получить принцип «пользователь платит», что предполагает расширение элементов платности в использовании существующей транспортной инфраструктуры. В целях реализации данного принципа планируется: на первом этапе – внедрение системы взимания сборов за пользование автомобильными дорогами с иностранных перевозчиков в качестве ответной меры, обеспечивающей равные конкурентные условия на рынке международных транспортных услуг, на последующем этапе, – распространение системы взимания платы на все грузовые транспортные средства разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн (а в последствии и 3,5 тонны). В связи с чем, необходимо:

во-первых, определить принципы построения системы, правовые основания платности и оптимальную правовую форму взимания платы за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, включая определение связанных с внедрением системы изменений нормативно-правовых актов;

во-вторых, оценить социально-экономические эффекты от внедрения системы взимания платы за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;

в-третьих, определить принципы финансирования и организационно-правовую (организационно-договорную) и имущественную (финансовую) схемы взимания платы с владельцев (пользователей) грузового автотранспорта за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования.

Б) Обоснование основных принципов построения системы платности автомобильных дорог в Российской Федерации.

Требуется сформулировать и обосновать общие принципы платности и основные функциональные схемы взимания платы с владельцев (пользователей) грузового автомобильного транспорта разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования.

В) Разработка концепции создания в Российской Федерации системы взимания платы с владельцев (пользователей) грузового автотранспорта за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования.

При наличии многообразного зарубежного опыта необходимо выявить общие подходы к решению задачи введения платности и адаптировать их к реалиям российского законодательства.

Цели

Основными целями настоящей работы являются:

1) обоснование выбора системы взимания платы с владельцев (пользователей) грузового автотранспорта разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования;

2) оценка социально-экономических эффектов от внедрения системы «пользователь платит» в отношении платы за пользование дорожной инфраструктурой;

3) определение принципов финансирования, функциональной и организационно-правовой схем системы взимания платы за пользование дорожной инфраструктурой в Российской Федерации.

Глава 1. Анализ зарубежного опыта взимания платы за пользование объектами дорожной инфраструктуры

1.1. Германия

В Германии действует система под управлением оператора «Toll Collect» GmbH, использующая спутниковую технологию GSM-GPRS. Правовую базу системы образуют:

• Закон ФРГ «О взимании сбора за пользование федеральными автобанами с тяжелых грузовых транспортных средств с учетом пройденных расстояний» от 5 апреля 2002 г. (Gesetz uber die Erhebung von streckenbezogenen Gebuhren fur die Benutzung von Bundesautobahnen mit schweren Nutzfahrzeugen (Autobahnmautgesetz fur schwere Nutzfahrzeuge – ABMG)), вступивший в силу 12 апреля 2002 г.

• Постановление «Об установлении размера дорожной пошлины на автобанах для тяжелых грузовых автотранспортных средств» от 24 июня 2003 г. (Mauthoheverordnung – MautHV);

• Постановление «О взимании, подтверждении надлежащей уплаты и возмещении дорожного сбора» от 23 июня 2003 г. (LKW-Maut-Verordnung-LKW-MautV)

Указанный закон ФРГ является комплексным нормативным актом, осуществляющим регулирование по всем вопросам, смежным с взиманием платы (например, в отношении регистрационных и иных данных о транспортных средствах). По своей правовой природе взимаемый дорожный сбор является налоговым платежом. В соответствии с указанным Законом ФРГ плательщиком дорожных сборов (§2) является лицо, которое во время пользования платными федеральными автобанами:

1. является собственником или владельцем транспортного средства с мотором, или

2. устанавливает, как используется транспортное средство с мотором, или

3. управляет транспортным средством с мотором.

Несколько должников дорожного сбора несут ответственность как солидарные должники. В соответствии с п.(2) §1 указанного закона дорожным сбором не облагаются:

1. автобусы,

2. транспортные средства вооруженных сил, полиции, служб защиты граждан от катастроф, пожарной охраны и других аварийных служб, федерации, а также транспортные средства, используемые исключительно для поддержания дорог в надлежащем состоянии, в том числе уборки улиц и зимней службы, или для проведения выставок и циркового дела.

Условием освобождения указанных транспортных средств от оплаты дорожного сбора является их распознаваемость для вышеуказанных целей. В случае состава транспортных средств определяющим является транспортное средство с мотором. Также дорожный сбор не уплачивается на отдельных федеральных автобанах:

1. на федеральном автобане А6 от немецко-французской границы до съезда Забрюкен-Фехинген в обоих направлениях;

2. на федеральном автобане А5 от немецко-швейцарской границы и немецко-французской границы до съезда Мюльхайм/Ноенбург в обоих направлениях;

3. на участках федеральных автобанов, за пользование которыми взимается дорожный сбор согласно § 2 Закона о частном финансировании строительства магистральных дорог от 30 августа 1994 года (Fernstra.enbauprivatfinanzierungsgesetz) в его действующей редакции.

В соответствии с п.(4) §1 указанного закона ФРГ Министерство транспорта, строительства и жилья ФРГ уполномочено расширять сеть платных дорог с предварительным согласованием с Комиссией Европейского Сообщества в соответствии с положением «i» буквой «б» ч. 2 ст. 7 директивы ЕП и СЕ №1999/62/ЕС и с согласия Бундесрата, если это необходимо из соображений безопасности. В этом случае необходимо подходящим способом указать на то, что эти участки дорог являются платными.

В соответствии с п.(1) §3 величина дорожного сбора определяется в зависимости от пройденного транспортным средством (или составом транспортных средств) расстояния по платным участкам дорог, количества осей транспортного средства или состава транспортных средств, а также класса транспортного средства по выбросу вредных веществ. Величину дорожного сбора за 1 км. устанавливает Федеральное Правительство (Постановление «Об установлении размера дорожной пошлины на автобанах для тяжелых грузовых автотранспортных средств» от 24 июня 2003 г.). В соответствии с п.2 §3 средняя оценка объема дорожного сбора должна быть ориентирована на затраты на строительство, содержание, дальнейшее расширение и эксплуатацию сети федеральных платных дорог. При этом необходимо учесть положения частей 9 и 10 статьи 7 Резолюции 1999/62/ЕС.

В соответствии с п.(1) § 4 закона плательщик (должник) дорожного сбора обязан оплачивать дорожный сбор Федеральному агентству грузовых перевозок до начала пользования платной дорогой или в определенный в отсрочке срок. Дорожный сбор оплачивается в отношении конкретного транспортного средства в соответствии с предоставленным ему обозначением. В случае просрочки в уплате налагается пеня в размере на 5 % годовых выше ставки рефинансирования (исходной процентной ставки в отношении суммы задолженности), которая должна быть оплачена по истечении пятого дня со дня наступления срока оплаты дорожного сбора. В соответствии с п.(4) §4 сумма сбора полностью или частично возмещается в том случае, если поездка, за которую была произведена оплата, не состоялась или была проведена не полностью (возмещение дорожного сбора). Министерство транспорта, строительства и жилья уполномочено регулировать процедуру возмещения дорожного сбора в форме постановления с согласия Бундесрата. Величина сбора за обработку одного требования о возмещении дорожного сбора не может превышать 20 евро (плата за рассмотрение требования).

Пунктом (2) § 4 закона допускается, что Федеральное агентство грузовых перевозок может передать установку и управление системы взимания дорожного сбора частному лицу (оператору дорожного сбора). Федеральное агентство грузовых перевозок должно опубликовать сообщение о передаче или поручение в официальном издании «Федеральный вестник или электронный Федеральный вестник». В случае, если оператор дорожного сбора обязуется в адрес Федерального агентства грузовых перевозок производить безусловную оплату суммы в размере величины дорожного сбора, которую должен оплатить должник дорожного сбора (п.(5) §4 закона), то должник освобождается от оплаты дорожного сбора в Федеральное агентство грузовых перевозок, если он:

1. докажет, что между ним и оператором дорожного сбора заключен договор, согласно которому должник должен оплатить или оплатил оператору каждое пользование платными федеральными автобанами, и

2. обеспечит выполнение обязательств по договору.

Доказательства в смысле положения вышеуказанного п.1 должны быть предоставлены в надлежащей форме. При этом плательщик дорожного сбора по требованию Федерального агентства грузовых перевозок обязан доказать, что он правильно оплатил дорожный сбор. В целях управления системой взимания дорожного сбора оператор дорожного сбора может собирать, обрабатывать и использовать следующие данные:

1. величина дорожного сбора,

2. участок, за проезд по которому был оплачен дорожный сбор,

3. время и место оплаты дорожного сбора,

4. при оплате дорожного сбора до пользования платными федеральными автобанами: допустимый для совершения поездки срок и номер квитанции,

5. номерной знак транспортного средства или состава транспортных средств,

6. необходимые для установления величины дорожного сбора характеристики транспортного средства или состава транспортных средств.

Эти данные могут быть обработаны и использованы исключительно для реализации целей указанного закона. Передача, использование или изъятие данных на основании положений других нормативных актов не допускается.

В соответствии с § 6 закона оператор дорожного сбора по согласованию с компетентными территориальными органами дорожного строительства земель должен установить оборудование, необходимое для управления системой взимания дорожного сбора и для определения фактов пользования федеральными автобанами (п.(1) § 6). Оператор дорожного сбора также отвечает за приобретение, установку, содержание и демонтаж необходимых для взимания дорожного сбора дорожных знаков и оборудования. Он должен своевременно получить необходимые для этих целей распоряжения дорожных управлений, в подчинении которым он в этом отношении находится. Оператор имеет право эксплуатировать необходимые для проведения дорожного сбора дорожные знаки и оборудование в соответствии с распоряжениями дорожных управлений (п.(2) § 6).

В соответствии с § 7 «Контроль» закона органом, контролирующим исполнение закона является Федеральное агентство грузовых перевозок (п.(1) § 7). При этом таможенные органы могут в рамках таможенного контроля следить за соблюдением положений закона. Федеральное агентство грузовых перевозок и таможенные органы могут в целях контроля оплаты дорожного сбора пользоваться помощью оператора. Для реализации этих целей на оператора может быть возложена функция выявления пользователей платных федеральных автобанов и установление факта оплаты ими дорожного сбора.

В соответствии с п.(2) указанного параграфа Федеральное агентство грузовых перевозок, таможенные органы и оператор дорожного сбора имеют право в рамках проведения контроля собирать, сохранять, использовать и передавать друг другу следующие данные:

1. фотографию транспортного средства;

2. имя водителя транспортного средства;

3. время и место пользования платными федеральными автобанами;

4. номерной знак транспортного средства или состава транспортных средств;

5. необходимые для определения величины дорожного сбора характеристики транспортного средства или состава транспортных средств.

Эти данные могут быть обработаны и использованы исключительно в целях контроля и соблюдения положений закона. Передача, использование или изъятие этих данных на основании положений других нормативных актов не допускается.

Кроме того, оператор передает Федеральному агентству грузовых перевозок данные об оплате дорожного сбора для проведения контроля (п. (3 § 7). По запросу таможенных органов оператор передает им указанные данные, если они необходимы для проведения соответствующего контрольного мероприятия. Федеральное агентство грузовых перевозок имеет право обрабатывать и использовать переданные ему данные, в том числе и для контроля оператора дорожного сбора. В соответствии с п.(4) § 7 сотрудники Федерального агентства грузовых перевозок и сотрудники таможенных органов, ответственные за контроль и соблюдение положений закона, могут останавливать транспортные средства в целях контроля оплаты дорожного сбора. Проводящие контроль лица наделены административными полномочиями и вправе давать распоряжения в целях проведения контрольных мер. Наличие контроля не освобождает участников дорожного движения от их обязанности проявлять осмотрительность.

Если должник дорожного сбора оплатил пользование федеральными автобанами до совершения поездки и получил квитанцию, то он должен предъявить ее по требованию уполномоченных для проведения контроля лиц (п.(5) § 7). Он обязан также предъявить документы на транспортное средство, документы, касающиеся груза, и водительское удостоверение уполномоченным для проведения контроля лицам. Водитель транспортного средства должен по требованию предоставлять все данные, необходимые для проведения контроля.

Автовладельцу (плательщику дорожного сбора) в соответствии с п.(6) § 7 запрещается давать распоряжения или допускать, что бы водитель транспортного средства не имел при себе или не предоставлял уполномоченным сотрудникам контроля

1. квитанцию об оплате дорожного сбора, или

2. другие документы об оплате дорожного сбора.

В соответствии с п.(7) § 7 уполномоченные сотрудники контрольного органа имеют право взимать дорожный сбор на месте. Они вправе запретить продолжение поездки до оплаты дорожного сбора, если дорожный сбор, несмотря на требование, не будет оплачен на месте и имеются подозрения, что дорожный сбор не будет оплачен впоследствии.

Параграф 8 закона предусматривает возможность взимания дорожного сбора задним числом по предъявлению требования. Проведение взимания дорожного сбора задним числом может быть поручено оператору, при этом жалобы пользователей направляются в Федеральное агентство грузовых перевозок (п.(1) § 8). Если при взимании сбора задним числом не может быть установлено расстояние, пройденное транспортным средством по платным федеральным автобанам, то величина дорожного сбора соответствует 500 километрам. Взимание дорожного сбора задним числом не проводится, если должник дорожного сбора сможет доказать, что он выполнил все обязанности, связанные с оплатой дорожного сбора.

Закон также регулирует порядок обращения и уничтожения персональных данных, фиксируемых в системе в процессе взимания дорожных сборов (§ 9). Оператор дорожного сбора обязан удалить персональные данные плательщиков дорожных сборов, если заявление на проведение процедуры востребования дорожного сбора не было подано в установленные сроки. Если заявление на проведение процедуры возмещения дорожного сбора было подано своевременно, то данные стираются незамедлительно после проведения процедуры возмещения (п.(1) § 9). В соответствии с п.(2) § 9 Федеральное агентство грузовых перевозок также должно удалить персональные данные по истечении трех лет с окончания календарного года после момента пользования сетью платных федеральных дорог. Прочие данные удаляются по истечении шести лет после их получения. Персональные данные, полученные таможенными органами, стираются после взимание дорожного сбора, но не позже окончания процедуры дополнительного взимания. Пункт (3) § 9 требует, чтобы персональные данные быть удалены незамедлительно после

1. установления факта оплаты дорожного сбора и при недопустимости проведения процедуры возмещения оплаченного дорожного сбора или если требование о возмещении оплаченного дорожного сбора было подано несвоевременно,

2. окончания процедуры возмещения дорожного сбора.

Если будет установлено, что дорожный сбор не был оплачен, то данные удаляются (п. 4 § 9)

1. оператором дорожного сбора и таможенными органами после завершения процедуры дополнительного взимания,

2. Федеральным агентством грузовых перевозок по истечении двух лет с момента первого сохранения данных.

В соответствии с п.(5) § 9 фотографии и данные, собранные и сохраненные в рамках контрольных процедур, удаляются непосредственно после проведения контрольной процедуры в случае, если транспортное средство не должно оплачивать дорожный сбор. В соответствии с п.(6) § 9 сохраненные персональные данные могут быть использованы для коммерческой статистики при условии соблюдения анонимности.

Закон дает определение правонарушению, связанному с неуплатой дорожных сборов, что подтверждает комплексный характер указанного нормативного акта (§ 10). В соответствии с параграфом 10 (п.(1)) считается, что противоправно действует тот, кто умышленно или по неосторожности

1. не оплачивает или несвоевременно оплачивает установленный дорожный сбор, или

2. действует вопреки требованиям о проведении контроля, или

3. не имеет при себе квитанции или несвоевременно ее предоставляет, или

4. не предоставляет требуемые сведения или же предоставляет их не полностью, неправильно или несвоевременно, или

5. даст распоряжение или допустит, что квитанции при водителе не окажется или она не будет предъявлена.

Противоправное действие может наказываться штрафом в размере до 20 000 евро, а в прочих случаях – до 10 000 евро (п.(2) § 10). Административным органом власти уполномоченным налагать соответствующие штрафы является Федеральное агентство грузовых перевозок (п.(3) § 10).

В соответствии с параграфом 11 поступления от дорожных сборов зачисляются в бюджет Федерации, их большая часть должна использоваться на развитие дорожной инфраструктуры. Соответствующие расходы и доходы бюджета представляются и распределяются отдельно.

Технически система представляет собой комплекс аппаратных средств спутникового позиционирования и функционирует по нижеприведенным схемам.

Использование системы предполагает установку бортового устройства (On-Board Unit – OBU), которое является собственностью оператора (депозит от 100 до 200 евро), и регистрацию пользователя в системе.

Пользование системой предполагает возможность оплаты с электронных банковских карт, с депозитного счета плательщика у оператора или наличными деньгами через терминалы и кассы на объектах придорожной инфраструктуры (заправки, станции технического обслуживания и т.п.). Систему кратко можно описать следующим образом:

• система представляет собой комбинированную систему с позиционированием на местности по системе GPS/Galileo (определение выезда на платную магистраль), измерением пройденного расстояния по одометру (с дублированием GPS) и с передачей информации по каналам GSM (в виде SMS), теоретически могут использоваться и другие каналы связи;

• ограничений по территории для позиционирования нет, точность позиционирования 10 – 20 м. Нет необходимости в ограждении дорог;

• процент охвата транспортных средств в потоке до 99,6 %, принцип «свободный поток»;

• наличие на транспортном средстве приемо-передающего устройства (ППУ/OBU), с функцией учета числа осей, номера рейса, номера машины, номера шоссе и участка шоссе, класса токсичности;

Продолжение книги